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时延安认为，虚开发票罪在政策上应该优先适用行政处罚的方式，只有在具有造成国家税款损失目的或者结果的情况下，才有必要作为犯罪予以刑事制裁。

此外，从虚开发票罪立法本身构成要件“情节严重”的设计来看，其立法门槛应该较之虚开增值税专用发票罪更高，“如此一来，不具有造成国家税款损失的目的或者结果的虚开普通发票行为不应当作为犯罪处理。”袁彬说。

“我们需要在整体性的视角下对虚开发票罪的司法适用做出判断。”北京师范大学刑事法律科学研究院教授、中国刑法学研究会常务理事暨副秘书长袁彬认为，首先，在对没有造成国家税款损失的虚开增值税专用发票行为予以出罪后，如果不对虚开发票罪的同样情形做出罪处理，就违背了法条关系的体系性，也会造成两罪轻重之间的不协调。其次，虚开发票罪与虚开增值税专用发票罪在功能上有很大的重叠性，在重叠的范围内对两者做出不同程度的保护，是不合理、不公正的。最后，如果不根据国家税款损失对虚开发票罪进行一定限制，还会面临较重的虚开增值税专用发票的行为不构成犯罪而较轻的虚开普通发票的行为构成犯罪的荒诞结果。

这是因为：一方面，《刑法》205条之一（虚开发票罪）与《刑法》）205条（虚开增值税专用发票罪）规定在关联条文中，而且后者是前者的补充性规定，因此不能有两种截然不同的标准，而应当做出相同或类似的解释。另一方面，《刑法》205条之一与《刑法》205条存在一个轻罪与重罪的关系，如果轻罪的解释结论（不出罪）重于重罪的解释结论（出罪），也违背了罪刑相适应的原则。

“因此，虚开发票罪也应当以具有造成国家税款损失的目的或者结果作为基本要求。”高贵君据此表示，出于融资需要的虚开发票行为，其目的并非要造成国家税款损失，根据《发票管理办法》给予行政处罚即可，没有必要动用刑事手段。

“对于虚开发票罪的司法适用，应当通过规范目的、解释方法、政策等三个层面予以明确。”中国人民大学刑事法律科学研究中心主任、中国刑法学研究会副会长时延安分析指出，首先，虚开发票罪的法益或规范保护目的主要是用于保护税收征管秩序与国家税收利益，所以通过虚开发票的方式掩盖融资目的的行为并不是虚开发票罪的规制对象，刑法应当评价的是融资目的本身是否构成犯罪。其次，虚开发票罪无论是从体系解释还是当然解释的立场，都应当涵盖国家税收利益。一方面，虚开发票罪与虚开增值税专用发票罪是紧密衔接的，因而不能脱离于虚开增值税专用发票罪作出单独的解释。另一方面，虚开增值税专用发票罪是重罪，其在没有造成国家税款损失的情况下不构成犯罪，作为轻罪的虚开发票罪在同样情况下也不能构成犯罪，否则就违背了“举重以明轻”的出罪解释规则。

最高人民法院审判委员会原委员、刑五庭原庭长、国家法官学院教授高贵君亦认为，在《司法解释》认同虚开增值税专用发票罪以骗取国家税款为目的情况下，虚开发票罪也应当做出同样的理解。

北京师范大学法学院刑法学教研中心主任、教授、中国刑法学研究会理事左坚卫指出，从实际操作层面上看，如果没有国家税款损害的限制，还会使没有任何社会危害的行为受到了不合理的打击，“出于融资目的的虚开发票行为，很多情况下虚开发票的行为完全是不得已而为之，直接将虚开发票行为作为犯罪处理反而会给社会经济的发展造成负面的阻碍”。

中国人民大学法学院教授、中国法学会财税法学研究会副会长朱大旗表示，虚开发票罪应当考虑到国家税收利益：一方面，刑法将虚开增值税专用发票罪规定为205条，而将虚开发票罪规定为205条之一，说明两罪的法益侵害具有同质性或相似性；另一方面，两罪同时被规定在“危害税收征管罪”一节中，而危害税收征管应当既包括危害税收征管秩序，也包括危害税收征管秩序所依附的国家税收利益，“如果认为虚开发票罪仅仅危害了税收征管秩序，而无视国家税收利益，不仅无法体现虚开发票行为的社会危害性，也难以具体衡量和评判其社会危害性”。

网络赌博软件下载澎湃新闻注意到，2024年3月，“两高”出台《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确将不以骗抵税款为目的、没有因抵扣造成税款被骗损失的的虚开增值税专用发票行为予以出罪处理。

朱大旗认为，虚开发票的原因多种多样，所造成的后果也存在较大的差异性，如果仅仅从行为的角度，而没有实质地考查其是否会造成国家税款损失，就会得出虚开普通发票行为应当一概入罪的荒谬结论。

“对于虚开发票的行为，不能一刀切地认定为有罪，而是要结合是否造成国家税款损失的情况进行具体分析。”北京大学法学院教授、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文指出，如果普通发票的金额及交易利益没有被计入企业成本进而少缴纳企业所得税等税款，就不会导致国家税款损失或具有造成国家税款损失的风险，那么直接根据《发票管理办法》的规定予以行政处罚即可，刑法完全没有必要将其作为犯罪处理。

“对于虚开发票行为所伴随的其他违法犯罪行为，根据其目的行为定罪即可达到规制目的，实际上并没有单独处置虚开发票行为的必要。”全国人大常务会法工委刑法室原副主任、天津大学法学院教授黄太云也强调，出于融资目的的虚开发票行为，如果没有造成国家税款的损失，即不满足虚开发票罪“情节严重”的基础要件要求，最恰当的处置方法就是只给予行政处罚。

在此背景之下，基于同样情况、同样环节、同样目的下的虚开普通发票行为是否要一律作为犯罪处理，成为当前司法实践中的突出问题，亟待凝聚共识。